Ректор НИУ ВШЭ Ярослав Кузьминов о целях реформы и переходе к рискориентированному контролю

Реформирование госконтроля – это одна из наиболее значимых антикризисных мер, причем долгосрочного характера. Президент поставил задачу кардинальной перестройки контрольно-надзорной системы, в бизнес-среде есть запрос на изменение системы контроля, в экспертном сообществе эта тема широко обсуждается. Уже представлено несколько наработок по реформированию системы, подготовлено два варианта нового ФЗ о госконтроле. Обсуждение и экспертная мысль продвинулись достаточно далеко. Уже идет проработка достаточно частных и технологических вопросов. Наука и практики рассуждают о базовых понятиях, пытаясь отделить контроль от надзора.

Но есть предельно важный, первостепенный вопрос, который пока остается за кадром: какой мы видим новую систему госконтроля? Чего мы вообще хотим: 1) сократить издержки государства на немаленькую численность контролеров, 2) ограничить роль государства в экономике, 3) снизить издержки бизнеса, 4) защитить бизнес от возможности «враждебной проверки», 5) лучше защитить права клиентов бизнеса? Все эти целевые установки возможны. Какая из них приоритетнее? И главное – как мы будем решать, следует ли поддержать или отвергнуть те или иные конкретные предложения по реформированию госконтроля?
Нужна понятная система координат, отражающая целевое состояние системы контроля (включая его роль в экономике), скажем, через пять лет. По этой системе координат можно принимать или отвергать решения уже сейчас, на этапе проектирования ФЗ и всей модели контроля.

Альтернативы госконтролю три – это 1) саморегулирование участников рынка (когда их ассоциации, СРО сами устанавливают правила, и государство по их представлению выводит с рынка или ограничивает деятельность предприятий и производств с несоответствующим качеством, или тех, кто создает риски для клиентов и окружающих); 2) обязательное страхование рисков; 3) сознательный отказ от контроля в определенных сферах. В последнем случае резон чисто экономический: иногда потери граждан и предприятий в результате отмены контроля ниже, чем в результате его сохранения.

Исторический опыт (в том числе и свежий российский) показывает, что СРО могут успешно заменять государство, только когда их уравновешивают сильные и квалифицированные организации потребителей. Выращивание последних – дело десятилетий. Почти аналогичным образом обстоит дело со страхованием: введению обязательного должен предшествовать период добровольного страхования соответствующих рисков. Так что для «немедленного реагирования» остается только реформирование самого госконтроля и выделение секторов, где от него можно вообще отказаться.

Реформирование госконтроля должно быть направлено на балансировку интересов общества, бизнеса и государства. Граждане нуждаются в повышении реального уровня защищенности, но достижимо ли оно? По официальным данным, в 2013 г. доля подконтрольных субъектов, охваченных ежегодными проверками, даже у лидеров (МЧС, Роспотребнадзор и др.) составила 15–18%. Проверка одним ведомством одной организации проводится примерно раз в 5–6 лет. А в среднем по федеральным контрольным органам этот показатель равен лишь 4%: проверка одной организации проводится раз в 25 лет. Для общества это означает практически полное отсутствие контроля в соответствующих сферах. Увеличить периодичность контроля каждого объекта до приемлемого будет стоить бюджету (и налогоплательщикам) несколько сотен миллиардов рублей в год. Наиболее отвечающий интересам потребителей вариант – отказ от контроля объектов с малыми рисками в пользу полного контроля объектов с высокими рисками.

Для бизнеса контрольно-надзорная деятельность государства с сопутствующими разрешительными процедурами, экспертизами, лицензированием, сетью подведомственных организаций – это наиболее затратная часть взаимодействия с государством. Непосредственные издержки бизнеса от нынешней системы контрольно-надзорной деятельности оцениваются от 1,5% ВВП (НИУ ВШЭ, 2011) до 7,5% ВВП («Опора России», 2013). Еще год назад реформу госконтроля можно было откладывать на завтра (так и поступали). Сейчас непростая экономическая ситуация не позволяет серьезно растягивать эту модернизацию во времени, хотя, безусловно, разумная этапность и последовательность должны обеспечиваться. Багаж крайне неэффективной, во многом искусственно – без запроса хозяйствующих субъектов – созданной системы госрегулирования должен быть кардинально пересмотрен.

В России без коррупционных рисков невозможно заниматься производством любой продукции, не говоря о высокотехнологичной. У нас действует более 3000 нормативных технических документов, изданных до 1990 г., по сути, в другой стране. До сих пор продолжают действовать требования, акты, принятые органами и организациями СССР и РСФСР, которые никогда официально не публиковались, издавались в виде книг и отсутствуют в интернете. Например, санитарные и ветеринарные правила для молочных ферм колхозов, совхозов и подсобных хозяйств от 29 сентября 1986 г. не утверждались и не вводились в действие органом исполнительной власти, их текст опубликован в Сборнике важнейших официальных материалов по санитарным и противоэпидемическим вопросам в семи томах под общей редакцией к. м. н. В. М. Подольского в 1992 г., в четвертом томе.

В рамках существующей системы правил государственные контролеры имеют и часто пользуются возможностью создать избыточное и неадекватное давление на выбранные ими компании. Так, ателье по ремонту одежды в Костромской области (персонал – три работника, полуподвальное помещение, выручка – 40 000 руб. в месяц) было оштрафовано местным Росприроднадзором на 150 000 руб. по статье «несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства» за отсутствие учета хлопковой пыли, образующейся в результате ремонта одежды (множество аналогичных примеров описано в книге ИГМУ НИУ ВШЭ «Знакомьтесь, административные барьеры, или Государственное регулирование бизнеса по-русски»).

Государство заинтересовано в повышении эффективности госконтроля не меньше бизнеса. Контрольно-надзорные ведомства (особенно территориальные органы) остаются относительно малооплачиваемыми. Бюджетное финансирование в расчете на одну должность контролера составляет в федеральных органах в среднем 56 000 руб. в месяц, включая налоговые отчисления, расходы на содержание зданий, транспорта, привлечение экспертов. Непосредственно на зарплату тратится примерно половина этих средств. Очевидно, что такое содержание не соответствует масштабу полномочий, которыми обладает контролер, способный остановить бизнес, причинив многомиллионные убытки. При этом наносится ущерб не только предпринимателям, но и населению, становящемуся заложником ситуации. Так, в 2014 г. несколько тысяч человек, находящихся в зоне обслуживания котельной во Владимирской области, едва не остались без горячего водоснабжения и отопления. Пользуясь неопределенностью обязательных требований, представитель Ростехнадзора посчитал, что при модернизации производства необходимо вместо одной заглушки на трубу установить две, несмотря на многолетний опыт работы предприятия с одной заглушкой. Ситуацию удалось спасти, только заменив приостановку деятельности на крупный денежный штраф.

Государству выгодна концентрация контрольно-надзорных полномочий на наиболее рисковых направлениях и с точки зрения оптимизации госаппарата (в данном случае оптимизация – это не синоним «сокращения»). Получается, что реформа контрольно-надзорного регулирования должна обеспечить 1) повышение уровня защищенности общества, 2) снижение уровня административного давления на предпринимателей и 3) оптимизацию госаппарата.

Таковы три оси системы координат реформирования госконтроля. Именно на соответствие данным требованиям должны проверяться все предлагаемые инициативы. Понятно, что балансировка интересов – достаточно сложная задача. Однако если какие-то предложения явно ухудшают положение по всем осям или не вписываются в данную систему координат, то, полагаю, их целесообразно отложить до более спокойной экономической и социальной ситуации.

Вот еще несколько характеристик, которым, на наш взгляд, должен соответствовать разрабатываемый закон о госконтроле. Одним из центральных элементов новой системы должен стать рискориентированный подход. Соответствующее поручение прозвучало в послании президента Федеральному собранию. В нынешней системе госконтроля ларек и завод проверяются одинаково. Возникает избыточный контроль в отношении одних субъектов и неполноценный – в отношении других. В результате не обеспечивается реальная защита граждан, а бюджетные средства тратятся неэффективно. Не секрет, что контрольные функции на протяжении многих лет накапливались, возникали ситуативно или сохранялись с советского времени, появлялись в результате реакции на разовые чрезвычайные происшествия. У каждого солидного контролирующего органа есть в запасе сотни фотографий, кейсов, описаний глобальных разрушений, аварий, катастроф для доказательства безусловной необходимости сохранения и даже ужесточения контроля. Сокращение ресурсов, выделяемых государством, может в такой ситуации привести к развитию «творческого» подхода к осуществлению контроля на уровне отдельных ведомств. Подпадать под контроль будет меньше предпринимателей, но искать будут не там, где есть риски, а там, где проще работать контролерам. Разумеется, это не будет способствовать обеспечению безопасности общества.

К примеру, Высшая школа экономики является членом ассоциации ведущих вузов страны, решающих задачу вхождения в глобальные рейтинги конкурентоспособных вузов (программа топ 5–100). За последний год плотность контроля в отношении членов нашей ассоциации выросла, если считать по трудозатратам, на 50%. Контролеры открыто признаются, что работать с университетскими людьми им комфортнее.

Важнейшие положения и условия достижения баланса интересов общества, бизнеса и государства должны быть зафиксированы непосредственно в базовом ФЗ, а не отданы на откуп отраслевому законодательству или ведомственному нормотворчеству. Второй заход на реформу контроля мы сможем себе позволить не скоро и должны максимально использовать имеющуюся возможность. Новый закон не может быть простым сборником вариантов организации контрольной деятельности, он должен по аналогии с действующим ФЗ-294 содержать четкие ограничения на применение различных механизмов контрольной деятельности.